A Terceirização dos Serviços na Administração Pública Brasileira

O fenômeno da terceirização não é algo recente, foi adotado como um recurso administrativo em escala global após a Segunda Grande Guerra Mundial, a partir de práticas observadas até mesmo antes do conflito. 

Como bem disse Girardi (1999), a origem da terceirização remonta à década de 40, quando os U.S.A. aliaram-se aos países europeus para combater as forças nazistas, e, posteriormente, o Japão. A terceirização foi muito aplicada ao longo da segunda guerra mundial, pois as indústrias bélicas da época precisavam concentrar-se na produção, cada vez melhor, das armas necessárias para manutenção da supremacia aliada. Descobriu-se então que algumas atividades de suporte à produção dos armamentos poderiam ser passadas a outras empresas prestadoras de serviços.

Desta forma, atividades consideradas não essenciais, mas não muito menos importantes, ditas secundárias, auxiliares, ou ainda, de apoio para o funcionamento da atividade principal, ou seja, atividades que criam os meios necessários para a consecução aquela alinhada à missão, visão e objetivos da organização, foram paulatinamente sendo delegadas a outras empresas através de contratos de prestação de serviços, constituindo-se em uma importante ferramenta de gestão estratégica, via gestão de processos produtivos, não apenas pela redução de custos que por si só representa, mas, e muito mais, pela concentração de esforços da alta administração na atividade fim da organização. 

Segundo a CNI - Confederação Nacional da Indústria (2016) "a terceirização é uma forma de gestão do processo produtivo das empresas em que uma empresa (contratante) contrata de outras empresas (contratadas) a realização de serviços específicos necessários às suas atividades produtivas. As contratadas devem realizar os serviços com organização própria, autonomia técnica e jurídica, cumprindo o objeto do contrato. Cada empresa da relação de terceirização é responsável pela contratação, remuneração e direção do trabalho de seus respectivos trabalhadores, de forma a cumprir as normas trabalhistas específicas de cada relação de em emprego existente".

Assim chegou-se à categorização de atividade meio e atividade fim, o que é objeto de controvérsias inúmeras, no tocante ao debate à luz da doutrina jurídica brasileira. Convencionou-se, portanto, adotar o conceito definido pela Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST), em 1993, em que ficou estabelecido que as organizações só podem transferir a outra empresa atividades como conservação, vigilância e limpeza, assim como aquelas cujos serviços demandam certo grau de especialização, denominadas atividades meio, já que não estão diretamente relacionadas com as atividades foco principal do seu negócio, as quais são a razão de ser da organização, chamadas de atividades fim. 

O modelo de Administração Pública Gerencial do Brasil, adaptado da iniciativa privada e importado das experiências externas, em outros países, como a Grã-Bretanha e os EUA, a partir da década de 90, tinha como objetivo enxugar o aparelho estatal, o que iria permitir, além de um maior equilíbrio fiscal, maior eficácia (entrega dos serviços conforme o planejado) e efetividade (impactos gerados pela eficácia), tendo como pressuposto a eficiência nos serviços públicos ofertados ao cidadão. 

A partir da Globalização, que forçou profundas mudanças na condução das políticas públicas, o Estado sentiu-se estimulado a fazer reformas no sentido de se aproximar mais dos modelos de gestão privada. Logicamente que, a pressão popular e, mais tarde, no caso brasileiro, locus do estudo em voga, a própria LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal foram imperantes para a inflexão na gestão pública, preocupada agora, mais do que antes, com aumento da eficiência, melhoria na qualidade dos serviços prestados e efetividade social dos seus atos administrativos. (BARBOSA e MORAES, 2017, p. 85) 

Neste contexto, a terceirização foi se tornando uma prática corriqueira até, por fim, ser legalizada pelo Art. 37, Inciso XXI, da CF/1988: 

Ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratadas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica, indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. (CF, 1988, Art. 37, inc. XXI). 

A terceirização das atividades meio assumiu papel de expoente relevância, não apenas funcionando de forma contingente, isto é, como uma espécie de plano preventivo diante de eventuais crises econômicas, mas, e muito mais, como um verdadeiro rearranjo dentro da estrutura organizacional do Setor Público. 

Deste modo, a Terceirização na Administração Pública configura-se, atualmente, como parte de um arcabouço que sustenta o Modelo de Administração Gerencial. Diante disso, algumas vantagens podem ser verificadas com a Terceirização na Administração Pública, segundo Espírito Santo e Lustosa da Costa (2010): 

Na Administração Pública, as vantagens da terceirização se traduzem em contribuição para a geração de emprego e renda e desenvolvimento da economia; foco na atividade-fim; aumento da qualidade com maior agilidade nas decisões; redução orçamentária em custeio para aplicação em investimentos; dentre outros, na busca da eficiência administrativa e do equilíbrio fiscal. (ESPÍRITO SANTO e LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 5-6) 

 

Ainda segundo os mesmos autores, também são verificadas algumas desvantagens: 

As desvantagens no caso dos órgãos públicos são problemas com a imagem do órgão no caso de falha do parceiro; riscos para a coordenação eficiente de muitos contratos; aumento da dependência de terceiros; dificuldade de encontrar o parceiro ideal; perda do controle dos custos dos serviços terceirizados; perda da identidade cultural da empresa ou órgão no longo prazo por parte dos funcionários, além da impactante responsabilidade subsidiária pelos direitos trabalhistas dos terceirizados. (ESPÍRITO SANTO e LUSTOSA DA COSTA, 2010, p. 6) 

Deste modo, a Terceirização na Administração Pública configura-se, atualmente, como parte de um arcabouço que sustenta o Modelo de Administração Gerencial. Diante disso, algumas vantagens podem ser verificadas com a Terceirização na Administração Pública, segundo Espírito Santo e Lustosa da Costa (2010): 

Posto isto, chegamos à conclusão que entender as vantagens e desvantagens da terceirização nas atividades da Administração Pública é de suma importância para o gerenciamento dos contratos administrativos, permitindo melhor controle e fiscalização durante a execução dos mesmos. 

REFERÊNCIAS 

BARBOSA, Raphael de Paiva; MORAES, Marcelo Roberto Silva. O desafio da gestão do conhecimento na Administração Pública: um estudo da Fundação Cultural do Estado do Pará. Revista de Administração e Contabilidade da Faculdade Estácio do Pará – Belém. Belém-Pa: 2017. p. 84-111. 

BRASIL. Constituição (1988) Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nºs 1/92 a 32/2002 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nºs 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2002, 72 p. 

BRASIL. Tribunal Superior do Trabalho. Súmula de jurisprudência, enunciado nº 331 (Contrato de prestação de serviços. Legalidade). DEJT 27, 30 e 31.05.2011. Disponível em: www.tst.jus.br. Acesso em: 21 de nov. 2018. 

Confederação Nacional da Indústria – CNI. Terceirização: Principais pontos em debate no Brasil comparativamente à realidade de outros países. Brasília: CNI, 2016 

ESPÍRITO SANTO, Ivanise Hosana do; LUSTOSA DA COSTA, Frederico. Terceirização de Serviços Públicos e Reforma Gerencial – O Caso da Secretaria da Fazenda de Pernambuco. Encontro de Administração Pública e Governança – ENAPG/ANPAD. Vitória-ES: 2010. p. 5-6. 

GIRARDI, Dante Marciano. A Importância da Terceirização nas Organizações. Revista de Ciências da Administração (RCA), Universidade Federal de Santa Catarina, Departamento de Administração, Florianópolis, Santa Catarina, Brasil. Ano 1 , Número 1, Fevereiro de 1999